一、起草背景
我国地少人多，珍惜合理利用每寸土地是我国的基本国策。而随着我国经济建设的快速发展，各地乱用滥用耕地现象愈演愈烈，为适应市场经济体制下严格保护耕地的需要，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对《土地管理法》进行了全面修订，明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得。明确强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，强化了国家管理土地的职能。2004年8月28日，第十届全国人大常委会第一次会议对土地管理法进行适宪性修改，把原来“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时把《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。
二、主要制定原则
为了贯彻保护耕地、保障发展的“双保”方针，进一步规范土地市场秩序，规范征地补偿程序，切实维护土地所有权人和使用权人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国渔业法》以及《黑龙江省土地管理条例》、《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》等法律、法规制定本办法。
三、制定目标
土地用途管制制度是市场经济发达国家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本内涵是国家通过土地利用规划规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。1998年以前，我国实行的是分级限额审批制度，不注重规划的作用，对农用地向建设用地流转缺乏严格的法律限制，这是造成耕地大量减少、土地粗放利用的重要原因之一。1998年修订的《土地管理法》对国际通行的土地用途管制制度进行了法律移植，并针对中国的具体情况，对土地用途管制的主要环节作出了明确规定：一是土地分类是实施用途管制的基础。将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，突出了中国土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。二是土地利用总体规划是实施用途管制的依据。突出了土地利用总体规划的地位和作用，对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等作了详细规定，为实施土地用途管制提供了依据。三是农用地转用审批是实施用途管制的关键。增设了农用地转用审批环节，规定任何单位和个人进行建设涉及农用地转为建设用地的，都必须报国务院或者省级人民政府批准，从而为土地利用总体规划的有效实施提供了保证。四是执法监督是实施用途管制的保障。强化了土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度，从执法上保证了用途管制制度的实现。
四、主要内容
第五条 讷河市城市市区、乡（镇）直的土地属于国家所有，农村和城市、乡镇郊区的土地，除由依法确定属于国家所有的以外，属于农民集体所有
（依据《土地管理法》（以下简称《土地法》）第九条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。）
第七条 农民集体所有的土地，由讷河市人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；单位和个人依法使用的国有土地，由讷河市人民政府或讷河市以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
确认林地、草原的所有权和使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》及省内相关条例的有关规定办理。
（《土地法》 第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第十二条土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。确认林地、草原的所有权和使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）和《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）的有关规定办理。）
第八条 讷河市人民政府或讷河市以上人民政府依法颁发的土地证书，是土地所有权、使用权的凭证。
（ 依据《黑龙江省土地管理条例》第六条规定，县以上人民政府依法颁发的土地证书，是土地所有权、使用权的凭证。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。）
第十九条 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
（依据《宪法》第十条第十条 城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。）
第二十三条 征收本行政区域内农村集体所有的土地补偿安置依据《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》(黑政发〔2014〕34号)文件执行，补偿标准依据《齐齐哈尔市人民政府关于公布征地区片综合地价的通告》（齐政规【2020】7号）文件执行。涉及青苗及地上建筑物、附属物和边角磨牛地的确认和补偿标准依据《齐齐哈尔市人民政府关于征收（用）土地中部分地上附着物建筑物构筑物及边角地磨牛地等确认和补偿标准的通告》（齐政规〔2020〕9号）文件执行。
第二十四条 按征地区片综合地价确定的以家庭承包方式承包的土地的征地补偿费，70%用于安置被征地农民的补助（即安置补助费），30%用于持有集体土地所有权的集体经济组织安排基础和公益设施建设、兴办村办企业和被征地农民的生活补助等（即土地补偿费）。当地政府根据人力资源社会保障部门测算的额度将被征地农民的养老保险费用纳入征地补偿费，并单独计算。
（按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第七条 按征地区片综合地价确定的征地补偿费，70%用于安置被征地农民的补助，30%用于持有集体土地所有权的集体经济组织安排基础和公益设施建设、兴办村办企业和被征地农民的生活补助等。当地政府要根据当地城镇社会保障水平，统筹考虑被征地农民的安置，切实解决被征地农民的就业住房等社会保障问题。当地政府根据人力资源社会保障部门测算的额度将被征地农民的养老保险费用纳入征地补偿费，单独计算。）